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正确理解公益

admin 发表于:2017-01-12    

作者:佚名 文章来源:本站原创 点击数:1671 更新时间:2009-7-2 16:26:22

【公益事业的定义】 
 
《中华人民共和国公益事业捐赠法》所称公益事业是指非营利的下列事项: 
(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动; 
(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业; 
(三)环境保护、社会公共设施建设; 
(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。 
 
公益从字面的意思来看呢是为了公众的利益,它的实质应该说是社会财富的再次分配。公益活动是指一定的组织或个人象社会捐赠财物,时间,精力和知识等活动。公益活动的内容包括社区服务,环境保护,知识传播,公共福利,帮助他人,社会援助,社会治安,紧急援助,青年服务,慈善,社团活动,专业服务,文化艺术活动,国际合作,等等。 
 
【公益事业概述】 
 
直接或间接地为经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施。主要包括自来水生产供应系统、公共交通系统、电气热供应系统、卫生保健系统、文化教育系统、体育娱乐系统、邮电通讯系统、园林绿化系统等。 
 
【公益事业的特点】 
 
①外在性。属于公益事业的部门和企业及其活动一般处在直接生产过程、个别经营活动和居民的日常生活之外,独立存在、并行运转,并构成相对独立的系统。 
 
②社会性。大部分公益事业主要依靠社会投资和建设,资金依靠国家财政解决,投资主要表现为社会效益和环境效益。 
 
③共享性。公益事业的服务是为许多单位和居民共享的。 
 
④无形性。公益事业所提供的产品大多是无形的服务,而不是有形的物质产品。 
 
⑤福利性。公益事业所提供的产品带有很大成分的社会服务和社会福利性质。 
 
【公益事业的建设、经营和管理】 
 
①由私人企业投资、建设和经营,并从中实现资本的周转获得一定利润的纯营业性质的公益事业,如电力的生产和供应等。 
 
②由国家投资、建设,并交给私人企业经营管理的公益事业,如公共交通公司等。这类公益事业的投资额较大,使用期较长,并且带有一定成分的福利性质。 
 
③由政府投资、建设,并由政府组织或责成有关机构直接经营和管理的公益事业,如公园、游泳池、中小学校等。这类公益事业福利性成分较高,营业收入较低。 
 
【英国民间公益组织的发展及对我国的启示】 
 
●英国的慈善组织 
 
在英国,官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“非政府组织”的术语,而更多的使用传统用语“慈善组织”(Charity Organization),近年来比较通用的是“志愿和社区组织”(Voluntary and Community Organization)一词。后者和前者的主要区别在于:非营利组织或非政府组织除了包括民间公益性组织以外,还包括各种形式的互益性组织,而慈善组织则主要强调公益性的一面。英国的专家把“慈善组织”定义成为:为了广泛的公共利益而设立,非营利、非政府、从事各种慈善性公益活动的组织。考虑到“慈善组织”一词在中国一般具有较为狭义的用法,本文多使用“民间公益组织”一词,泛指英国的慈善组织。 
 
英国的民间公益组织有着悠久的历史。早在12-13世纪,英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。1601年,英国颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善法》,该项法规不仅划定了公益慈善组织的范畴,强调了这类组织所具有的公益性、慈善性和民间性等原则,而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架,给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。这项法规对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。18世纪以后,伴随英国工业化的进程,出现了越来越多的公益慈善性的非营利组织:一批成功的工厂主或企业家出于博爱目的纷纷成立慈善组织;市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的慈善组织;越来越多的人们关心和参与社会公共事务,许多知识分子、政治家、工会活动家、社会活动家等也纷纷成立影响公共政策的各种公益性的游说组织。慈善组织数量越来越多,就业规模越来越大,对整社会生活的各个方面的影响也越来越大,公益慈善部门逐渐成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间公益部门。 
 
最近半个世纪,英国的政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门都发生了很大的变化。二战以后工党政府上台,通过推行“国有化”,将原来由许多慈善组织提供的社会公益服务接管成为政府公共服务。20世纪70年代上台的保守党撒切尔政府针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题,大力推行“私有化”政策,将许多原来由政府公共部门提供的公共服务以委托等方式转交给民间慈善组织,使政府公共部门与民间公益部门的关系发生了很大的变化。1995年工党政府重新上台,布莱尔政府推行公共部门的所谓“现代化”改革,重新定位政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门的关系。布莱尔政府推行的所谓“现代化”,强调的一方面是要建立一个强大的、积极活动的民间公益部门,另一方面是政府和民间公益部门积极的合作。 
 
英国民间公益组织的主要活动领域包括:扶贫救济,教育援助,宗教慈善,卫生健康,社会及社区福利,历史文化艺术遗产的保护,环境保护和生态改善,动物保护及福利,业余体育运动,促进人权与和解,针对无家可归者提供住处,科学研究及普及。 
 
在英格兰和威尔士地区,截至2002年底,有近20万家民间公益组织,其中在英国慈善委员会登记注册的慈善组织共18.6万家,它们的总资产额约达700亿英镑;专职人员的总就业规模达50万人,占全英就业人口总量的约百分之三。 
 
在英国,年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。 
 
●英国注册慈善组织的一般条件 
 
第一,要注册的慈善组织,须和其它慈善组织在工作内容上不重复; 
 
第二,慈善组织须有自己的管理章程,明确组织的目标及其管理方法。章程可以是理事会的文件、组织宪章或相应的法规; 
 
第三,依照英国《托管人管理法》组成托管理事会。理事会成员应包括来自政府公共部门、所在社区、私人企业部门的代表。理事会成员可直接受雇于慈善组织,但不能有其他商业目的。慈善组织必须按捐款人及受益人的最佳利益导向进行运作与管理。 
 
英国慈善组织的经费来源于多种渠道,其中来自中央或地方政府资助、社会募捐是两个主要渠道。英国政府每年提供给慈善组织的资助总额约33亿英镑,相当于慈善组织每年营业总额的大约三分之一;除此以外,英国慈善组织每年开展各种形式的社会募捐活动,获得各种公益捐款约33亿英镑。这两项共占英国慈善组织每年营业总额的约三分之二。2002年,全英各地开展了声势浩大的“安全捐款”活动,一方面大力推动社会募捐和慈善事业,另一方面向慈善组织提出了更高的透明度、更完善的社会监督的要求。 
 
英国慈善组织的另一个重要特点是拥有广泛和大量的志愿者资源。慈善组织的有酬员工只占其经常就业的约三分之一,绝大多数是各种形式的志愿者。在英国,平均每一个16岁以上的成年人每个月都会从事某种形式的志愿服务。 
 
在英国,民间公益组织的登记注册和监督管理有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。除了颁布于400多年前的著名的《慈善法》以外,19世纪制定了关于慈善组织理事会定位及其管理原则的法规——《托管人管理法》(2000年修订)。内政部、文化部和独立与政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会,分别作为慈善组织与政府间的协调机构、资助机构、登机注册及监督部门发挥重要的作用。布莱尔政府上台后,为了加强政府与民间组织之间的合作,于1998年签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。 
 
●英国政府与民间公益组织的关系 
 
英国政府高度重视与民间公益组织的合作并视之为重要的合作伙伴。为推动民间公益事业的发展,英国政府不仅每年投入巨大的财政资源,而且建立了一整套完备的行政支持体系和独立于政府体系之外的一个庞大的登记-监督体系,努力建立健全各项法规政策并通过在各级政府与民间公益组织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》,积极推动英国政府各部门及各级政府与民间组织之间的合作。 
 
199811月,经英国女王批准,英国首相托尼-布莱尔、内政大臣杰克-斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯-斯通,共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)。随后,由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。 
 
COMPACT作为英国政府和NGO之间签署的一项指导性协议,用以指导英国政府各部门及各级地方政府在制定和实施公共政策过程中与民间公益组织之间确立合作伙伴关系。这个协议虽不具有法律约束力,但通过一系列原则成为英国政府各部门和地方政府与民间公益组织之间合作的指南与工作备忘录。协议充分肯定民间公益组织在英国社会的巨大作用,并强调政府与民间公益组织在价值观上的一致性和功能上的互补性与合作关系。 
 
为了具体指导政府各部门及地方各级政府与民间公益组织之间的合作关系,COMPACT突出强调如下原则: 
 
第一,政府对民间公益组织的资金支持原则; 
 
第二,政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则; 
 
第三,政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则; 
 
第四,民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则; 
 
第五,政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。 
 
COMPACT协议包含关于政府与民间公益组织合作的一整套的思想、观点和指导原则,它同时也是一个具有实际可操作性的纲领性的工作指南。为了推动政府与民间公益组织的合作,英国内政部拨款设立了轮值性的协议指导工作组,从全英主要的民间公益组织推荐20名负责人轮流担任工作组委员,具体负责COMPACT协议各项主要原则的落实。 
 
在英国,内政部(Home Office)是政府各部门中规模最大、职能范围最广、综合协调能力最强的政府部门,共拥有大约一万5千名公务员,占英国政府公务员总数的一半左右。英国内政部负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制订与修改。内政部中具体负责这方面工作的有三个司:积极社区司(Active Community Unit)主要负责推动以社区为基础的民间公益活动与志愿服务的推广,通过政府采购及委托经营等方式与民间公益组织签订公共服务方面的协议,监督和评估这些协议的执行情况;公民再造司(Civil Renewal Unit)主要推动各级政府开展新公民教育并积极推动各种形式的公民组织的建立与发展;慈善司(Charities Unit)则主要负责推动英国慈善法的修改并推进英国对民间公益组织监督体系的改革与完善。 
 
英国政府每年提供给民间公益组织的财政资源共约33亿英镑。其中大约一半来自英国政府的博彩受益。英国的博彩事业由英国文化部下设的全国博彩运作委员会经营,每年博彩收益的28%通过文化部下设的两个政府基金——新机会基金和社区基金——分配和全国的各级各类民间公益组织。分配方式主要是通过分设在全国各地的基金分支机构,以公开招标的形式进行竞争性基金分配。十年来由博彩事业提供给民间公益组织的资金总规模达140亿英镑。 
 
在英国,民间公益组织的登记注册和监督管理机关是英国慈善委员会(Charity Commission),这是一个有着150年历史的官方机构,依据英国慈善法设立。根据1993年修订的英国《慈善法》,慈善委员会全额由英国财政拨款,属公务员体制,其主席由英女王任命,相当政府阁僚,但其运作管理独立于政府机构和议会治外,是一个依法设立、依法行使职能的独立机构。其主要职能如下: 
 
第一,登记注册:负责英格兰和威尔士地区各级各类民间公益组织的登记注册。其中包括新注册组织和已注册组织的更新。 
 
第二,咨询监督:负责向这些民间组织提供如何在法定框架下进行运作的咨询并进行监督管理; 
 
第三,制定法规:拥有解释和改善相关法规的权限,可颁布法规文件,就已有的法律条文进行必要的解释和修正,和英国高等法院具有同等权限。 
 
第四,调查执法:依法对民间组织存在的问题进行必要的调查并加以查处。 
 
英国慈善委员会对民间组织的监督管理主要采取分类监管的方式。在英国已登记注册的18.6万个民间公益组织中,绝大多数都是以社区为基础的小型组织,这些组织资金规模小、专职人员少、社会影响也不大,对于这些组织的监督管理,慈善委员会一方面通过托管人理事会要求组织自我监管,另一方面则主要通过制定统一的原则、规范并委托专门的中介机构来进行。在民间组织中,有约1万个组织规模较大,它们虽然只占组织总数的5%,却拥有整个慈善行业的总收入及总资产的90%;其中有400个组织属于大型组织,它们占英国整个慈善行业总收入和总资产的45%。英国慈善委员会监督管理的重点是这1万家组织,特别是400家大型组织。在实行监管的方法上,英国慈善法要求所有的民间公益组织在运作上要高度透明和公开,由慈善委员会监督民间组织运作上的透明与公开程度,并随时接受的任何公民的举报;慈善委员会要求民间组织每年需提交两份报告:托管人理事会的年度报告和财务管理报告,前者要提供明确的证据说明组织的成就和计划,在政策上要明确指出资产保留、投资和资金发放的情况,在风险方面,要明确陈述回顾的情况,以及减少重大风险的措施;后者要求在开支方面有明确的分类,特别是对募集资金的成本有明确的划分,在基金上要有明确的划分,记账要合规,并对任何不规则的行为进行披露,等等;对于大型组织,一律要求实行推荐会计制度(SORP)。同时,慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估,并与其它相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的民间组织,慈善委员会有权撤销其托管人理事会,并限期组建新的托管人理事会。对于400家大型民间组织,慈善委员会设立有专门的监管机构进行重点监管。 
 
英国民间公益组织的收入来源除了一步来自政府资助以外,还有很大的一部分来自社会捐赠。公益捐赠减免税制度是鼓励和推动社会捐赠的重要措施。在公司捐赠方面,根据英国公司法的规定,只要在公司账目中申明提供公益捐赠,捐赠的部分就会免去公司所得税(约占30%)。在个人捐赠方面,英国的制度和美国有很大不同。英国法律规定,个人向慈善组织的捐赠可获得免税待遇,但免税的对象主要不是个人,而是慈善组织。因此所有的慈善组织在英国必须掌握相关的所得税知识,然后向政府索要退税的部分。英国慈善援助基金会主要工作之一就是帮助慈善组织向政府索要退税的部分。该基金会成立于1974年,每年经手的退税金额高达10亿英镑。成为利用减免税制度支持英国民间公益事业的一个重要机制。 
 
●对英国民间公益事业兴盛原因的思考 
 
英国是老牌资本主义国家,也是现代福利国家之一。英国的民间公益组织不仅历史悠久,而且渗透在社会生活的各个方面,发挥着政府和企业所发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间公益组织的存在及其作用的发挥,形成了英国社会政府公共部门与民间公益部门共同推进公共福利的繁荣景象。 
 
民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛,其原因大致如下:一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命;二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能;三是在政府和慈善组织之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则;四是政府从财政上大力支持民间公益事业的发展并设法保证财源;五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则;六是全社会都来参与公益慈善事业,将社会的慈善视为大家的慈善。 
 
虽然英国的公益慈善法是世界上最古老的慈善法,但是这个法律也存在一些问题。因此年前英首相提出重新制定公益慈善法,并成立了专门机构推动该项工作。这表明,即使在英国这样的慈善先进国家,民间公益事业也需要不断改进,立法体系也需要不断革新。 
 
●英国模式对我国的借鉴意义 
 
处于转型期的中国社会亟待建立和发展我们自己的社会公益事业。英国民间公益组织的发展及其与政府关系的模式对于我国具有一定的借鉴意义: 
 
1.民间组织可以从政策上划分为民间公益组织和非营利企业两种类型。这样划分的意义在于:据此采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。对于民间公益组织,因其面向全社会开展公益慈善活动,要采取全面的免税优惠政策,并通过政府委托或政府采购给以资金支持,同时要鼓励它们开展多种形式的社会募捐活动,争取来自社会各个方面的公益捐赠,并鼓励志愿者积极参与这些组织的公益慈善活动。这类组织因其运作的是公益财产,应限制其开展经营性活动,依法强制贯彻公开性和透明度原则,并实行严格的社会监督。对于非营利企业(包括学校、医院等经营性的服务实体和行业协会等市场中介组织),因其提供的公共服务或者具有市场交易性,或者具有互益性,应从政策上鼓励它们参与市场竞争,依托市场维持组织的发展,相应地政府可采取一定的减税措施给以优惠。 
 
2.政府与民间公益组织之间应通过协议的方式明确合作伙伴关系。民间公益组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐,在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系,由于同处于公共领域,彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免,COMPACT作为英国各级政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用,我们可以借鉴英国的经验探讨在政府与民间公益组织之间确立一些基本的准则,并将这些准则以协议或其它具有约束力的形式固定下来。 
 
3.政府应当将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。英国政府通过每年面向民间公益组织的33亿英镑的公益支出,实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务,表明动员民间公益具有极大的社会效益。我国的民间公益组织普遍面临资金困难,政府实际提供的资金极为有限且不规范。建议一方面借鉴英国的经验将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源,另一方面动用一定的财政资金,通过制度化的政府采购,以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。 
 
4.应当建立独立于政府行政体系的国家监督机构。监督管理民间公益组织是一项重大的社会责任,我国目前是通过设在民政部下的民间组织管理局主要承担这种监督管理职责的,这种二级局本身难于协调与其他政府部门之间的关系,加上部门利益导致相互推诿扯皮,使得现行体制做不到对民间公益组织的有效监督管理。可以参照英国慈善委员会的模式,在全国人大下面设立公益慈善委员会,专门负责对各类公益组织的监督管理,这样既可以有效协调与相关政府部门之间的关系,监督政府有关部门依法行政,同时又能有效监督和保护公益财产及其运作,真正向社会负责任。 
 
5.尽快制定中国的民间公益组织法,通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展。英国的《慈善法》有四百多年的历史,并且还在进一步修改完善。我国尚无系统的公益组织法,仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行,社团等相关法规也亟待修改完善。可以参照英国的《慈善法》和其他相关法规,尽快制定我国的民间公益组织法,通过立法推动对公益财产的保护并促进社会公益事业的发展。 
 
当然,我国和英国的政治经济制度、社会文化背景都很不相同,直接照搬英国的模式对于我国民间组织的发展并不有利,需要在深入研究中国国情的基础上借鉴他国有益的经验教训,洋为中用,努力探索一条在法治基础上推动中国社会公益事业蓬勃发展的新路来。 
 
【我国公益事业基金会立法的历史演变】 
 
1988年,国务院颁布的《基金会管理办法》是我国第一部关于基金会的立法。该办法第2条规定:本办法所称基金会是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利组织,是社会法人团体。该管理办法第一次通过立法的形式明确了基金会的法律性质和法律地位。1989年,国务院常务会议通过的《社会团体登记管理条例》再次确认了基金会作为社会团体的法律性质和法律地位。1999年以前,我国对基金会的登记管理主要依据上述两项法规,实行业务主管单位、人民银行和民政部门三方负责的管理体制,即业务主管单位同意,人民银行审查批准和民政部门登记注册。实际上是把基金会视为金融机构或准金融机构。 
 
十多年来,《基金会管理办法》对于规范基金会的行为,促进基金会的健康发展起到了重要的保障作用。但是,这个办法对基金会的组织形式、内部决策程序、财务会计制度、资产使用管理、社会监管机制等许多环节未作规定,其它一些规定内容也都打上了当时经济体制的烙印,不完全符合基金会作为独立法人应当具有的法律地位。随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步完善,《基金会管理办法》已经不适应基金会发展和管理工作的实际需要。与此同时,基金会的管理体制也发生了变化。1999年开始,中国人民银行不再参与对基金会的管理,基金会的登记管理统一归口民政部门。《基金会管理办法》中确定的基金会的管理体制不再予以适用,民政部门不能依据《基金会管理办法》继续登记注册基金会。基于以上原因,从2000年开始,民政部开始对《基金会管理办法》进行全面修订,多次召开座谈会和专题研讨会,经过反复论证,借鉴和吸取其他国家有关基金会管理方面的有益经验,几易其稿。经过一系列的充分准备,《基金会管理条例》(以下简称《条例》)终于于20046月正式颁布实施。 
 
【农村公共事业和公益事业主要有哪些?】 
 
农村的公共事业和公益事业一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事业。它的内容主要包括:①公共设施的建设。如村()规划和建设,农村道路的规划、修建和维护,公共水利设施的建设和维修,各种文化设施的建设等。②社会优抚工作。如开展拥军拥属活动,优待军烈属。③救灾救济和扶贫工作。④农村养老保险和社会保险工作。⑤实行义务教育和扫盲教育。如办好村小学、托儿所、幼儿园和扫盲夜校等。⑥搞好公共卫生,整顿村容村貌,建立合作医疗制度,实行计划生育。⑦保护生态环境,保护资源。⑧开展各种健康有益的文化娱乐活动。农村公共事业和公益事业与村民的生产、生活息息相关。做好这些工作对于促进农村社会稳定、经济繁荣、全面发展具有十重要的意义。 
 
如何大力发展农村公共事业? 
 
全面建设小康社会的重点和难点在农村。农村经济是整个国民经济发展的薄弱环节,农村教育、卫生、文化等公共事业发展滞后的问题,更是经济社会发展面临的突出矛盾。这次《建议》特别强调了大力发展农村的公共事业。 
 
目前,农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本改变,部分县市还没有完成“普九”任务,已经“普九”的部分地区水平较低、基础不稳,一些地方还存在着学生因贫辍学、拖欠教师工资、学校危房年久失修、经费短缺、教育负债历史包袱沉重等突出问题。广大农村地区特别是中西部贫困地区,卫生机构设施条件差,公共卫生和预防保障得不到有效保证,农民患病得不到及时治疗和医疗保障,难以抵御重大疾病风险,因病致贫、因病返贫现象十分突出;传染病和地方病发病率仍然较高,严重危害着广大人民群众的健康和生命安全。农村文化建设尤其是西部老少边穷地区的农村文化建设还存在许多困难和问题,农民群众看书难、看戏难、看电影电视难的情况在一些地方仍很普遍,一些偏远山村的农民甚至很少能看到报纸、杂志,严重影响社会稳定和农村基层政权建设。 
 
农村公共事业发展缓慢的原因是多方面的,主要是长期以来我们在指导思想上没有确立统筹城乡社会事业发展的思路,在工作实践中没有建立起完善的农村公共财政体制。农村改革以来,尽管从中央到地方各级财政对农村社会事业的重视程度不断提高,加大了投入力度,农村教育、卫生、文化基础建设、业务经费、装备水平有显著改善,但重城市、轻农村的倾向仍很突出,农村与全国平均水平的差距、农村与城市的差距不但没有缩小,反而进一步拉大了。据有关资料表明,我国有限的卫生资源,80%集中在城市,农村只有20%;目前,农村小学生人均预算内公用经费只有城市的30%左右,初中生人均预算内公用经费约为城市的1/3;在财政对文化建设的投入中,农村所占比重不足30%,农村人均文化事业费只有城市的20%左右。 
 
农村公共事业薄弱,影响了农村经济发展,制约了农民脱贫致富奔小康的步伐。全面建设农村小康,必须高度重视发展农村社会事业。大力发展农村教育、卫生、文化事业,是提高农民文化素质、开发农村人力资源的需要,是提高农民健康水平、保护和发展农村生产力的需要,是提高农民思想道德水平、丰富农民精神生活的需要。发展农村公共事业,增加农村公共品供给,要从我国实际情况出发,借鉴国际经验,逐步解决农村经济社会发展不协调、城乡发展不协调的问题。 
 
如何办好村级公共事务和公益事业 
 
管理好农村的公共事务和公益事业是村委会的一项重要职责。要办好村级公共事业和公益事业,就要做好以下几项工作:①必须坚持全心全意为农民服务的宗旨,切实解决农民生产、生活中的实际问题,为他们提供方便,解除后顾之忧。坚持走共同富裕的道路,促进农村“两个文明”共同进步,经济社会协调发展,不断提高农民的物质生活水平,不断满足农民的精神文化生活需求。②按照本村的实际情况,制定公共事务和公益事业的发展规划,采取有力措施,组织实施,保证本村公共事务和公益事业健康发展。③必须充分发动群众,依靠群众,发扬热爱集体、热心公益、扶贫帮困的精神,鼓励农民为群众、为社会多做好事,履行义务,为本村的公共事务和公益事业做出应有贡献。 
管理好农村的公共事务和公益事业是村委会的一项重要职责。要办好村级公共事业和公益事业,就要做好以下几项工作:①必须坚持全心全意为农民服务的宗旨,切实解决农民生产、生活中的实际问题,为他们提供方便,解除后顾之忧。坚持走共同富裕的道路,促进农村“两个文明”共同进步,经济社会协调发展,不断提高农民的物质生活水平,不断满足农民的精神文化生活需求。②按照本村的实际情况,制定公共事务和公益事业的发展规划,采取有力措施,组织实施,保证本村公共事务和公益事业健康发展。③必须充分发动群众,依靠群众,发扬热爱集体、热心公益、扶贫帮困的精神,鼓励农民为群众、为社会多做好事,履行义务,为本村的公共事务和公益事业做出应有贡献。 
 
()加快建立覆盖农村的公共财政制度。调整国民收入分配结构,落实财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定,切实加大公共财政对农村社会事业的投入,让公共财政的阳光普照广大农村。经济发达地区和有条件的地方,对农村社会事业的投入力度可以更大一些,步子可以更快一些,水平可以更高一些,起到示范带动作用。 
 
()加快建立符合市场经济要求的社会事业管理制度。合理划分政府与市场的责任,形成以政府为主导,政府、社会和市场多主体参与、协同提供农村公共产品和公共服务的局面。一方面,要加快政府职能转变,发挥政府在农村公共产品供给中的主导性作用。应把加强农村公共服务和管理作为加强执政能力建设、深化政府行政管理体制改革的突破口,强化政府提供农村公共服务、促进社会平等、保障社会安全的职能。同时,合理划分各级政府的供给责任,适当减轻县级政府提供农村义务教育、农村卫生医疗、社会救助等公共服务的财政责任,相应增强县以上政府的财政责任。另一方面,要为社会和市场组织参与农村公共品供给创造良好的政策环境,吸引民间资金和社会资本以各种形式进入农村社会事业,满足农村对公共产品和服务多层次、多样化的需求。支持民间兴办农村高中和幼儿园,允许合作经营乡镇卫生院,鼓励社会、个人投资举办医院和医疗诊所,引导社会力量投资文化建设。按照市场经济原则,制定和完善企业、团体和个人捐赠农村社会事业的政策,扩大捐助农村社会事业的规模,为农村社会事业发展筹集资金、设备,吸收志愿人员。 
 
()加快建立城市人才对农村的支持制度。采取有效措施,完善城乡之间、区域之间的对口支援机制。通过行政协调、政策引导,形成城市教育卫生系统对口支援农村教育卫生系统、农村教育卫生资源富裕地区对口支援农村教育卫生资源匮乏地区的良性关系。鼓励高校毕业生和城市的教育、卫生、文化工作者到农村服务。继续实施“大学生志愿服务西部计划”,试行师范院校高年级学生到农村地区学校实习任教制度。开展多种形式的农村公共事业人才培训活动。 
 
【我国公益事业亟待解决的四个问题】 
 
当前中国社会呼唤民间公益事业,同时社会各方面蕴藏着极大的潜力。但是离顺利、健康的发展还是任重道远,以下是我国民间公益事业顺利发展的几个关键问题: 
 
一、政府的态度、政策和法规 
 
民间组织中比较成功的,都与创办者的特殊地位能取得政府的支持分不开,而他们所遇到的最大困难也在于如何被承认为非营利组织,取得合法运营的条件。在这方面,政府的态度也有一个转变过程。以前历次所颁布的社团管理条例和有关法规,其主要精神大多以防范为主。对公益性的捐赠,只考虑到由官办的组织(GONGO)来接收和处理。90年代后期,逐步有所改变。2004年颁布的新的《基金会管理条例》体现了这一新的认识。《新条例》是在多年来有关各方呼吁的基础上,听取了专家的意见,并借鉴国际经验而制定的,在精神上和具体细节上比以前都有很大的进步。 
同时,当前造成各种民间组织的艰难处境的主要原因还是来自政府的法规和实际做为,《新条例》并未予以解决。概括起来仍是两大问题:一是注册难,二是税收优惠难落实。 
注册难主要难在必须有“主管单位”。目前的实际情况不是上级干预过多,而是找不到单位愿意承揽这种既无利可图,又增加责任,甚至担风险的事,何况公益事业面非常广,现有的政府部门无法涵盖丰富多彩的社会需求。许多很受社会欢迎的组织为找不到“婆婆”而犯愁,因此无法注册,也就没有合法地位。 
另一障碍是注册资金的门槛不但没有降低,反而大大提高了。而且尽管条例对于公募基金会有所规定,迄今为止,在实践中民间组织即使已募足注册资金,还没有被批准注册为公募基金会的。也许鉴于目前我国的流弊,本意就是要加以限制,以免失控。但愿随着条件的成熟,这一门槛能逐步下降,以便“非大款”的普通人进行小规模的公益活动。 
 
二、公益组织的可问责和可信度 
 
在公益组织方面,当前健康发展的中心问题是信誉问题,也就是建立可问责制。综观美国基金会的历史,可问责的问题始终是政府和公众关心的焦点,反映在国会每隔一个时期就要举办的大大小小的听证会和调查活动。基金会和政府经过长期的对话、磨合,才制订比较合理而成熟的法律,既保证基金会的透明度和可问责,又不妨碍其顺利工作。另外,民间自发地出现许多监督组织,基金会本身也成立诸如“基金会理事会”这样的组织,既维护本身的权益,也起自律作用,这样,内外都有监督机制。这一问题对中国的公益组织和捐赠活动特别重要。这是由于当前中国市场经济的法治不完善,结构性的腐败渗透到各个领域,再加以在新旧交替中社会价值观失范,造成全社会的诚信缺失。涉及大笔钱财的公益事业不是在真空中,所以常常出现以慈善为名敛财为实的诈骗案,也不足为怪。《新条例》针对此类弊病制定了相应的条款,对基金会的管理制度、人员资格、透明度等作出了明确的要求,如果都能得到执行,将有较大改善。但是在目前的中国,执法问题比立法更重要,基金会并不是孤立于整个社会的。因此,为保证各项法规得到贯彻,还需要健全而可行的监督机制。20048月颁布了“民间非营利组织会计制度”,于20051月开始执行。新的会计制度吸收了欧美的经验,并根据中国国情加以改进。这是一项重要的发展,大大有利于非营利组织改进管理、加强可问责度和财务的透明度,并有助于政府和公众的监督。 
 
三、企业捐赠方的观念问题 
 
如前所述,中国的民营企业站稳脚跟时间还不长,近一两年来开始有“企业公民”的观念,认识到自己的社会责任。但是真正把自己的命运与整个社会的兴衰联系在一起的还不多。最常见的是,企业进行公益捐赠往往包含有提高企业的知名度的动机,所以捐赠常带有宣传自己的附加条件。以至于出现这样的诉讼案:某公益组织诉某企业违背捐赠款项的诺言,许诺的资金没有到位;而该企业却指责接受方没有履行当初答应的,为该企业做宣传的逐项措施。这件事说明授受双方在观念上都有问题。作为企业行为就必须与推销产品严格分开,否则等于免费广告。在税制健全的情况下,捐赠款是免税的,那么以捐赠来为公司做广告就可以算变相逃税。在当前,相当多的企业人士对此认识还是模糊的。在《新条例》颁布后成立的北京14家基金会之一,“光华慈善基金”(20054月成立于北京)提出的几句话也许可以代表一种扭转旧观念、值得推崇的新的理念:“让我去爱而不为感激;让我去做而不为赏赐;让我尽力而不为纪念;让我受苦而不为关注”。 
 
四、对境外组织需要有明确的态度。 
 
境外的公益组织实际上在中国大陆已经遍地开花,并与中国的组织建立了多方面的合作,只是行事低调,很少见诸媒体。不过自从《新条例》公布以来,境外团体也开始活跃,并公开亮相。 
不过,从总体而言,国际NGO在中国的地位仍处于暧昧状态。2005928日《公益时报》发表署名评论,其中提到,中国政府对在中国的国际民间组织似有不成文的规则:“如果他们给钱,我们欢迎;给一些技术与经验,我们也接受;对其西方文化与价值观的传播,我们基本上持怀疑甚至否定态度……而NGO的一切行为,又恰恰是基于他们的文化与价值观念体系之上。……中国政府……是关上大门,挡住国际NGO潮流,还是张开双臂,拥抱国际NGO的进入?是放任不管,继续让这种尴尬现状延续,还是提早加以引导,纳入和谐社会建设的正轨?”笔者认为,这段话是迄今为止公开发表的最切中要害的评论。 
总之,民间公益事业的兴旺已成不可阻挡之势,一则有大量的需求,二则有供应的潜力,三则社会各方的认识迅速提高。其实,捐赠不一定与“发财”相联系,理应是人人随时可行之事。在美国,一般有固定收入的人或多或少每年都做一些捐赠,渠道多而方便。而且也不一定是有意识的“发善心”、“献爱心”,也得不到表扬,因为这已是日常生活中司空见惯之事。在我国现有的国情条件下,政府与其每年进行大肆宣扬的表彰慈善先进人物,不如进一步转变观念,不以少数人可能做坏事而妨碍多数人做好事(对待国际国内均适用),逐步取消限制民间公益事业的障碍,以完善的法律和政策加以引导,庶几可以兴利除弊,形成慈善公益事业百花齐放的局面。近期而言,可使蕴藏在民间的财富和积极性有方便而通畅的渠道发挥出来,填补大片社会急需之空洞而节省政府的财力物力,同时调节贫富,缓解社会矛盾;就中期而言,是实现我国从人治走向法治,改革政府职能的一大进步;就长远而言,逐步使公益事业进入人们日常生活,可以改变社会风气、公众观念,树立公民的社会责任感和自助精神。总之,既利国利民,对政府也有百利而无一害,何乐而不为? 
 
【中国公益事业之现状与发展方向】 
 
目前中国有1000多家公益机构,10年来共得到近100亿的捐赠,这个数字或许没什么了不起,只相当于美国戴尔电脑公司创始人迈克尔·戴尔一个人捐赠的数字,但如果你知道10年前慈善事业还被指责为“宗教行为和资本主义的伪善”的话,你就会对今天的成就刮目相看。如今没有人会忽视公益机构,作为政府和市场之外的另一种力量,他们正在发挥日益重要的作用。这很大程度上应归功于中国各级政府的不懈努力。 与其他国家公益组织大多是由个人或企业设立的私募基金不同,中国至今还是公募基金的一统天下。这些机构的官方色彩非常浓厚。他们也不掩饰这一点,很显然,他们需要来自政府的强有力的支持。在公益行为还没有蔚然成风的阶段,这样的体制有利于基金的募集。有多少人会信任那些私人或某个名不见经传的企业设立的基金而把大笔的钱无偿捐赠给他们呢?社会学家卢汉龙认为,公益事业应该做“市场不为,政府不能”的事情,但在中国,公益事业基本上还是工作的延伸部分。从表面上看,这样做十分有效,但多少会挫伤人们从事公益事业的积极性:没有人会喜欢“压力捐赠”。这是一个容易引发丑闻的行业,因此中国政府对公益基金的要求很严格,从人员福利、行政支出到基金的保值、增值手段都加以限制,现在看来有些做过了头。比如,其他国家允许基金会将募集到的资金的10%40%用于行政和活动开支,但这里远远低于这个标准。这有助于树立基金会的良好形象,但也有负面影响:很多必要的活动无法开展;无力聘请基金会所急需的法律、财会、评估、心理学等专门人才;为了基金安全这个至高无上的目标,最好的办法就是把基金存在银行里。“既然基金会有官方色彩”,阮光明说,“Z*就要首先考虑自己的形象问题。”



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